Hayrton Rodrigues do Prado Filho
Segundo um estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI) há uma grande diversidade entre os municípios brasileiros, mas, de um modo geral, a saúde também aparece como o principal problema. Considerando a amostra do Brasil como um todo, 45% dos entrevistados escolheram, de uma lista com 19 itens, a saúde como um dos três principais problemas do município em que residem. Em segundo lugar, tem-se segurança pública com 35%.
Praticamente empatados em terceiro lugar têm-se educação, calçamento de ruas e avenidas e geração de empregos com, respectivamente 24%, 22% e 21%. Em seguida, há um bloco com 10 itens com percentuais variando de 9% a 13%, ou seja, dentro da margem de erro da pesquisa.
Saúde e segurança pública são os principais problemas tanto para municípios do interior como para as capitais e os municípios na periferia das capitais. No entanto, a segurança pública é um problema mais significativo, nas capitais e na periferia. O percentual de assinalações desses cortes são, respectivamente, 39% e 40%. No interior cai para 32%. Educação aparece isolado como o terceiro principal problema nas capitais (com 28% de assinalações) e na periferia (26%).
Hoje, o município possui autonomia política, legislativa, administrativa, financeira e organizativa, característica relevante e inovadora do federalismo brasileiro. O novo pacto federativo, decorrente da Constituição, prevê a repartição de competências, de responsabilidades, de direitos e obrigações, entre as esferas de governo, o que permitiu, por exemplo, uma melhor repartição de recursos para atendimento às demandas da população e efetivação dos direitos da cidadania.
Contudo, a velocidade com que o processo de descentralização, ou seja, a transferência de competências para os governos locais, ocorreu no país, alcançando várias políticas públicas, e a própria diversidade da realidade dos estados e municípios brasileiros, terminou por limitar as condições para o exercício das competências municipais e compartilhadas com as demais esferas e aprofundou as disparidades locais e regionais do país, em especial pela significativa ampliação do número de municípios.
De fato, um elevado número de municípios, a maior parte constituída após a promulgação da Constituição, depende quase exclusivamente de transferências federais para sua sobrevivência, com baixa arrecadação própria. Portanto, não são capazes de exercer sua autonomia federativa, reconhecida na Constituição.
Assim, aprimorar a gestão pública é colocar em prática a autonomia. Atualmente há um conjunto de princípios orientadores que organizam a boa administração. O uso responsável dos recursos e a observância dos princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência garantem a continuidade administrativa.
O município possui enorme responsabilidade, a qual recai, em parte expressiva, sobre o Poder Executivo, a quem compete governá-lo, desempenhando funções políticas, administrativas e executivas. As funções executivas constituem a principal responsabilidade do prefeito, cabendo-lhe, sobretudo, as funções que caracterizam as chefias de alto nível, que são planejar, dirigir, coordenar, controlar e articular-se com atores públicos e privados.
Planejar consiste em formular as políticas públicas, selecionar as opções e definir objetivos, diretrizes, programas e meios adequados à realização do que se pretende. O plano de governo, com alcance para todo o mandato, é instrumento precioso para o planejamento.
Dirigir tem o significado de orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instruções, ordens de serviço, portarias e outros atos administrativos. O prefeito é o responsável final pelo que acontece na administração, pois dirige a máquina da Prefeitura, ainda que com o auxílio da sua equipe de secretários e dos responsáveis pelos diversos setores.
Coordenar diz respeito a integrar a ação dos diversos órgãos, de modo a evitar o desperdício de recursos com a duplicação e dispersão de esforços. Ter uma visão de conjunto das ações que estão sendo executadas contribui para a tomada de decisões. A atuação de um setor da Prefeitura produz reflexos em outros, pois os temas se comunicam.
Por exemplo, a decisão de construir uma escola, além de envolver a Secretaria de Educação, desencadeará uma série de demandas sobre diferentes setores da Prefeitura, como transporte, obras, saneamento, segurança e saúde. A realização de reuniões e a análise de relatórios periódicos ajudam a identificar pontos sobre os quais o prefeito deve agir. O uso da internet e a construção de rede interna para troca de informações melhoram a comunicação e criam condições para a permuta de informações, facilitando a coordenação.
Controlar é verificar o cumprimento das orientações e o alcance dos resultados desejados. É monitorar as ações permanentemente, por meio de visitas de campo, de auditorias ou de instrumentos como os balancetes mensais – onde se pode acompanhar a execução orçamentária e a movimentação financeira – e os relatórios sobre execução física e financeira dos programas, obras e serviços.
Estabelecer um controle interno, que promova auditoria sobre as fases da receita e da despesa, sobre a folha de pagamento, sobre os contratos em andamento, sobre as licitações e, principalmente, sobre os resultados desses processos, é útil à boa gestão e permite que o prefeito verifique as informações e tenha visão ampla do que está sendo realizado.
B.V. Dagnino, vice presidente da Academia Brasileira da Qualidade (ABQ), fellow pela ASQ (EUA), fellow & CQP pelo CQI (Reino Unido) e diretor técnico da Qualifactory Consultoria (dagnino@uol.com.br), defende o uso da NBR ISO 18091 de 10/2014 – Sistemas de Gestão da Qualidade – Diretrizes para a aplicação da NBR ISO 9001:2008 em prefeituras pelos gestores municipais. “Ela possui o objetivo de fornecer às prefeituras as diretrizes para a obtenção de resultados confiáveis por meio da aplicação da NBR ISO 9001:2008 em uma base integral. Essas diretrizes, no entanto, não adicionam, alteram ou modificam os requisitos da NBR ISO 9001:2008”, explica.
Ele acrescenta que um dos grandes desafios que as sociedades enfrentam hoje é a necessidade de desenvolver e manter a confiança dos cidadãos em seus governos e suas instituições. “A este respeito, as prefeituras têm a missão de tornar possível o desenvolvimento das comunidades locais sustentáveis. A gestão da qualidade em prefeituras pode resultar em prosperidade econômica sustentável e desenvolvimento social em nível local, incluindo a implantação de políticas nacionais e estaduais, e sua interação de uma forma coerente e compatível”, observa.
Os cidadãos esperam ter uma comunidade que forneça todos os produtos/serviços públicos com qualidade, como segurança, estradas em boas condições, disponibilidade de transporte público, facilidade e rapidez no processamento de documentos, transparência e informação pública, disponibilidade dos sistemas de saúde e educação, infraestrutura; eles esperam que todas as suas necessidades sejam satisfeitas. Os cidadãos esperam que a prefeitura os represente e que a sua comunidade esteja bem protegida.
É possível construir gestões municipal, estadual e federal, e até mesmo global, mais fortes, se o trabalho for feito a partir do nível municipal (local), com base na gestão da qualidade dos produtos/serviços públicos e no aumento da confiança dos cidadãos em seus governos em níveis municipal, estadual e federal. Conseguir uma elevada qualidade de governo municipal permite que todo o sistema de governo se torne mais forte.
A coerência de tais abordagens pode ajudar a criar governos confiáveis e sustentáveis em níveis municipal, estadual e federal. Esta norma foi elaborada para fornecer diretrizes para os governos municipais em todo o mundo, para a compreensão e implementação de um sistema de gestão da qualidade que atenda aos requisitos da NBR ISO 9001:2008, a fim de atender às necessidades e expectativas dos seus cidadãos.
O Anexo A da 18091 fornece informações sobre processos típicos de uma prefeitura. O Anexo B apresenta a descrição de um modelo de diagnóstico que pode ser usado como um ponto de partida para a implementação de um sistema de gestão da qualidade integral, tendo em vista tornar o governo municipal confiável.
Para Dagnino, as diretrizes desta norma se destinam a ajudar as prefeituras a relacionar os conceitos de gestão da qualidade, conforme descrito nas NBR ISO 9000, NBR ISO 9001, NBR ISO 9004 e normas associadas, com a prática e terminologia comumente utilizadas no contexto de uma prefeitura. O uso dos termos e definições apresentados nestas orientações podem variar de acordo com a cultura, usos e costumes de cada local e região em que a prefeitura está localizada. Ver também as orientações sobre terminologia encontradas na Referência.
“Espera-se que um plano de desenvolvimento ou programa de trabalho a curto ou médio prazo seja recebido, entendido e aplicado pelos funcionários, executivos e representantes da prefeitura”, acrescenta. “No entanto, o plano ou programa em si não garante que as necessidades e as expectativas da comunidade municipal serão cobertas, se os processos necessários para a efetiva implementação de tais planos ou programas forem deficientes ou inexistentes”.
A necessidade de evitar essas deficiências motivou a elaboração desta norma para ajudar as prefeituras na implementação de um sistema de gestão de qualidade eficaz. Esta norma não assume que as prefeituras busquem a certificação do seu sistema de gestão da qualidade, embora elas possam optar por buscar a certificação pela NBR ISO 9001:2008, se assim o desejarem.
As auditorias internas da qualidade podem fornecer a verificação da conformidade aos requisitos, em conjunto com o controle de queixas ou reclamações de clientes, usuários, cidadãos e comunidade local em geral. Qualquer sistema de gestão da qualidade será influenciado pelas diferentes políticas, objetivos, diversos métodos de trabalho, disponibilidade de recursos e práticas administrativas que são específicos para cada governo municipal.
Portanto, pode-se esperar que os detalhes de cada sistema de gestão
da qualidade varie em cada prefeitura. Não é o método detalhado da implementação do sistema de gestão da qualidade que é importante; o que importa é que o sistema de gestão da qualidade produza resultados eficazes, consistentes e confiáveis. É importante que o sistema de gestão da qualidade seja tão simples quanto possível, a fim de funcionar corretamente; ele precisa ser também suficientemente compreensível para atender às políticas e aos objetivos da qualidade da prefeitura.
A fim de alcançar o objetivo de uma prefeitura confiável, ágil e transparente, não é necessário buscar a certificação para a NBR ISO 9001:2008, embora isto possa ser incentivado por iniciativas governamentais estaduais ou federais. Tampouco se pretende que a conformidade com a NBR ISO 9001:2008 seja considerada um objetivo final em si mesmo: uma vez que uma prefeitura tenha alcançado um nível que lhe permita fornecer produtos/serviços consistentes para a comunidade local, é importante que vá além da conformidade aos requisitos, e que considere o uso da NBR ISO 9004 e/ou outros modelos de excelência para melhorar a sua eficiência global.
Para uma melhor compreensão de modelos de excelência, ver a NBR ISO 9004:2010, Anexo A (ferramenta de autoavaliação), e os modelos de prêmios da qualidade. De acordo com a NBR ISO 9000:2005, para que uma organização seja bem-sucedida, ela precisa ser guiada e controlada de uma forma sistemática e transparente. Isto é particularmente verdadeiro para a prefeitura, onde a transparência e a prestação de contas aos seus clientes cidadãos são vitais, a fim de ganhar sua confiança.
“O sucesso sustentado só irá resultar a partir da implementação de um sistema de gestão integral da qualidade que atenda às necessidades e expectativas de todas as partes interessadas. Por isso, é importante que o sistema de gestão da qualidade de um governo municipal confiável e bem-sucedido abranja todas as atividades e processos que possam afetar sua capacidade de satisfazer as necessidades e expectativas de seus clientes cidadãos, os requisitos legais e regulamentares aplicáveis ao produto, e os requisitos próprios do governo local, bem como os de outras partes interessadas, como governo estadual e federal”, complementa.
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil tem, atualmente, 5.564 municípios. O estado com maior número de municípios é Minas Gerais, com 853. São Paulo aparece em segundo lugar, com 645 municípios.
Em 2004, o número total de municípios era de 5.560. Mas, daquele ano até agora, foram criados dois municípios em Mato Grosso, um em Mato Grosso do Sul e um no Piauí. O Distrito Federal (DF) corresponde a apenas um município, e o Tocantins, estado criado mais recentemente, já conta com 139 municípios.
Tanto a Constituição federal quanto as constituições estaduais asseguram autonomia aos municípios, regidos por uma Lei Orgânica aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal. A Lei Orgânica Municipal está para o município assim como a Constituição federal está para o país. O prefeito é o chefe municipal, escolhido entre maiores de 21 anos para exercer um mandato de quatro anos, conquistado por meio de eleições diretas e simultâneas.
Na condição de chefe do Executivo municipal, o prefeito tem atribuições políticas e administrativas que se consolidam em atos de governo e se expressam no planejamento de atividades, obras e serviços municipais. Cabem ao prefeito, ainda, a apresentação, sanção, promulgação e o veto de proposições e projetos de lei. Anualmente, o Executivo municipal elabora a proposta orçamentária, que é submetida à Câmara dos Vereadores.
Parcela das receitas federais arrecadadas pela União é repassada aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. Cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, transferir esses recursos nos prazos legalmente estabelecidos.
Dentre as principais transferências constitucionais da União para os estados, o DF e os municípios, destacam-se o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participação dos Municípios (FPM); o Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX); o Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef); e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).
O FPM é composto por 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes, sendo também fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para municípios com até 10.188 habitantes e o máximo é de 4,0 para aqueles com mais de 156 mil habitantes.
Do total de recursos do FPM, 10% são destinados às capitais, 86,4% aos demais municípios e 3,6% ao fundo de reserva para os municípios com população superior a 142.633 habitantes (coeficiente de 3,8), excluídas as capitais. Os critérios atualmente utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação estão baseados na Lei 5172/66 (Código Tributário Nacional) e no Decreto-Lei 1.881/81.
“Enfim, somente com a integração da boa gestão com a aplicação adequada dos recursos disponíveis o desenvolvimento local será alavancado e, consequentemente, melhorada a qualidade de vida dos munícipes”, finaliza Dagnino.
Hayrton Rodrigues do Prado Filho é jornalista profissional, editor da revista digital Banas Qualidade e membro da Academia Brasileira da Qualidade (ABQ) – hayrton@hayrtonprado.jor.br
