Considerações sobre Desigualdade, Inclusão e Exclusão Social

Prof. Dr. Ettore Bresciani Filho[2]

Eng. Vivaldo Antonio Fernandes Russo[3]

Resumo

Esse relatório se refere a um estudo preliminar sobre desigualdade, inclusão e exclusão social. O trabalho foi construído sob três perspectivas. Uma delas envolve os conceitos básicos atualmente propostos sobre o tema. A outra perspectiva trata das métricas necessárias para avaliar a situação em que se encontra a sociedade com relação a esses desafios. A terceira perspectiva examina os instrumentos que vêm sendo utilizados pelos Governos de diversos países para tornar a sociedade mais igualitária. 

1. Considerações iniciais

Em novembro de 2014, por ocasião das comemorações do Dia Mundial da Qualidade, a Academia Brasileira da Qualidade (ABQ) divulgou um Manifesto à Sociedade Brasileira com base nos desafios de gestão que afetam negativamente a utilização dos recursos e a qualidade dos bens e serviços no Brasil. Um dos tópicos desses desafios se refere aos Programas de Inclusão Social. Esta preocupação gerou um projeto específico dentro do Plano Estratégico da ABQ. Este projeto foi denominado Incentivo à Inclusão Social com Qualidade. O presente artigo apresenta um resumo dos conceitos desenvolvidos,

Inicialmente, é preciso desenvolver os conceitos de inclusão e exclusão social. Uma investigação bibliográfica preliminar mostra que tais conceitos não são somente bastante complexos, pois envolvem muitas variáveis inter-relacionadas, como também não são universalmente padronizados.

Assim como muitos outros autores, Akhras (2011) afirma que “inclusão social é um problema multifacetado, multidisciplinar e complexo, que está longe de possuir o mesmo tipo de base formal que outras disciplinas científicas alcançaram”. Tal complexidade advém de fatores relacionados com condições sociais, econômicas, tecnológicas, culturais, ambientais e humanas. Para o autor tais fatores podem caracterizar um sistema de inclusão social sob uma perspectiva científica. Mas, para isso é preciso desenvolver “uma ontologia e modelos que permitam formalizar noções e princípios associados ao problema de inclusão social em diversos contextos”. Isto permitirá “que os princípios em que se baseiam os sistemas de inclusão social criados sejam descritos em uma linguagem comum, possibilitando estudos comparativos e permitindo o compartilhamento dos resultados de projetos de inclusão social”. E ainda “facilitará também a interação entre várias disciplinas, já que os sistemas de inclusão social tenderão a ser multidisciplinares”.

Por outro lado, toda vez que se trata de inclusão social ocorre naturalmente o conceito adjacente ou complementar de exclusão social. De acordo com Leal (2004), “a ideia de exclusão social, que ganha força no Brasil na década de 90, tem suas raízes nas ciências sociais francesas”. Antes, entre as décadas de 50 e 70, a noção predominante não só aqui como em toda América Latina era de marginalidade. Porém, em função da complexidade envolvendo o conceito de inclusão social mencionada acima torna-se difícil saber exatamente o que os seus autores pretendem se referir ao tratar da exclusão social. Em outras palavras, quando se fala de exclusão social, sempre surge a necessidade do complemento – “exclusão em relação a que? Ao mundo do trabalho? Às instituições escolares? Ao acesso à tecnologia? ” A autora agrupa três grandes conjuntos de significados para o conceito de exclusão social no Brasil, desenvolvido por diversos autores. Todos os três conjuntos são combináveis entre si. São eles a ruptura de laços sociais, a inserção precária no mundo do trabalho e ou do consumo e a não realização da cidadania. Portanto, para a autora “não existe uma única teoria da exclusão social, mas sim significados, teses e argumentos diversos ligados a este tema”. Dependendo do conceito adotado as propostas de tratá-lo são distintas quando se pensa em medidas práticas de intervenção.

Contudo, convém destacar as definições apresentadas no artigo de Atkinson e Marlier (2010), publicado pela Organização das Nações Unidas (ONU). A ONU, como é de conhecimento geral, é uma organização internacional formada por países que se reuniram voluntariamente para trabalhar pela paz e o desenvolvimento mundiais. Essas definições, que têm a particular qualificação de serem publicadas por uma organização reconhecida mundialmente, são resumidas a seguir:  

–  Inclusão social é um processo de combate à pobreza e à exclusão social.

– Exclusão social é uma exclusão involuntária de indivíduos e grupos dos processos sociais, econômicos e políticos, o que impede sua participação na sociedade em que vivem.

– Pobreza é a falta de recursos econômicos sendo, assim, importante causa da exclusão social. Todavia, há outras relevantes dimensões da exclusão social que resultam num complexo e multidimensional conjunto de preocupações. É necessário levar em conta saúde, educação, livre acesso a serviços públicos como justiça, habitação, direitos civis, segurança, bem-estar, informação e comunicação, mobilidade, participação social e política, cultura e lazer. Isto leva à criação de um conjunto de indicadores sociais que são usados para medir o nível de inclusão social.

– Sociedade inclusiva é aquela que nasce acima de diferenças de raça, gênero, classe, geração e geografia para garantir igualdade de oportunidades independente de origem e, aquela que subordina o poder militar e econômico à autoridade civil. Nela a interação social é governada por um conjunto aceito de instituições sociais onde todos têm a capacidade de determinar seu modo de funcionamento. Nota-se que o conceito de sociedade inclusiva foi construído tendo a democracia como pano de fundo.

Como foi dito inicialmente, a ABQ se preocupa com a inclusão social com qualidade. Sabemos que há vários conceitos sobre qualidade, cada um proposto por diferentes especialistas do assunto. Para nosso propósito é conveniente usar o conceito de Crosby (1979). Para ele qualidade significa conformidade aos requisitos. No nosso caso, são os requisitos necessários para garantir a inclusão social do indivíduo ou grupo de indivíduos. Evidentemente, conforme já mencionado, esses requisitos estão relacionados com a pobreza e com as demais dimensões da exclusão social. Além disso, para alcançá-los é preciso medi-los.

2. Indicadores e índices da pobreza, inclusão e exclusão social

Conforme Atkinson e Marlier (2010), medir a pobreza e a exclusão social é necessário por três razões: estabelecer a concreta extensão da pobreza e da exclusão social; determinar a direção de mudanças com o passar do tempo; e avaliar o impacto de medidas para promover a inclusão social.

Tratamento estatístico destas medidas possibilita que países avaliem seu desempenho em reduzir a pobreza e exclusão social, não só frente a critérios nacionais como também internacionais.

Indicadores quantitativos devem ser acompanhados por evidências qualitativas; essas evidências colaboram com a interpretação dos números, pois existem significantes elementos da experiência humana que não podem prontamente ser reduzidos a escalas numéricas. O trabalho de Cobigo et al. (2012) mostra que é necessário incluir também medidas subjetivas quando se trata de avaliar particularmente a inclusão social de pessoas portadoras de deficiências.

Os indicadores devem seguir alguns princípios de acordo com Atkinson e Marlier (2010). Um indicador deve:  identificar a essência do problema e ter uma interpretação normativa aceita; ser robusto e estatisticamente validado; ser interpretável em um contexto internacional; refletir a direção de mudança; ser suscetível à revisão conforme métodos melhorados tornam-se disponíveis; e não impor grandes gastos para países, empresas e cidadãos no que se refere à sua medição.

Quando pensamos em um conjunto de indicadores, valem também outros princípios, ainda segundo Atkinson e Marlier (2010):

a)   Um conjunto de indicadores deve ser balanceado ao longo das diferentes dimensões. Dificilmente um conjunto de indicadores pode ser exaustivo, não somente devido ao custo envolvido como pelo risco de perder a credibilidade em função de uma grande quantidade de indicadores. Portanto, apenas alguns indicadores devem ser selecionados de maneira que as principais áreas de preocupação sejam cobertas. Assim, é importante que haja no conjunto escolhido uma representação balanceada de preocupações sobre pobreza e exclusão social.

b)   Os indicadores devem ser mutuamente consistentes e o peso de cada indicador no conjunto não deve ser desproporcional. A interpretação de um conjunto de indicadores é muito facilitada quando os componentes dimensionais tenham graus de importância que, enquanto não sejam necessariamente iguais, não sejam grosseiramente diferentes. Não faz sentido um conjunto de indicadores que reúna indicadores de central importância, como níveis de pobreza nacional, com indicadores de dimensões mais específicas ou de interesses mais locais.

c)   Além disso, tanto um indicador individual como um conjunto de indicadores devem ser transparentes e acessíveis aos cidadãos.

A diversidade de preocupações dos países e as diferenças de níveis de desenvolvimento na escala global resultam que um conjunto de indicadores de inclusão social deve ser projetado de forma flexível. Uma solução para isto é a criação de três níveis estruturais proposta por Atkinson e Marlier (2010):

a)   Nível 1: consiste de um número restrito de indicadores principais (não mais que dez) para os mais relevantes campos em todos os países, incluindo pobreza, privação material, ausência de educação, falta de emprego, precariedade da saúde e falta de habitação.

b)   Nível 2: contém os indicadores-suporte que apresentam mais detalhes e descrevem outras dimensões do problema não incluídas nos indicadores de nível 1; embora não haja um número limite destes indicadores, devemos evitar sua proliferação por questões de consumo de recursos para obtê-los; eles podem incluir, por exemplo, acesso à justiça, participação social e política, direitos civis, justiça e segurança, bem-estar, informação e comunicação, mobilidade, lazer e cultura. Os indicadores nível 1 e nível 2 devem ser aceitos de comum acordo pelos países membros da ONU.

c)   Nível 3: inclui aqueles indicadores específicos de um determinado país e que podem mais tarde se transformar em indicador de nível 1 ou 2.

Quando necessário devemos promover a decomposição de indicadores como, por exemplo, no caso de decomposição por gênero (homens e mulheres). Há pelo menos três maneiras pelas quais um indicador pode ser decomposto, considerando, ainda segundo Atkinson e Marlier (2010):

a)   Os valores do indicador para subgrupos específicos da população. Podemos, por exemplo, estar interessados em diferenças entre famílias que vivem na região rural e urbana; para este propósito os subgrupos não necessitam ser exaustivos. Podemos ainda, por exemplo, olhar para a relação de crianças vivendo abaixo da linha da pobreza e a relação dos idosos nesta mesma situação, sem, entretanto, considerar a faixa de idade intermediária.

b)   A variação do indicador ao longo dos subgrupos da população, como por exemplo, a relação da proporção de crianças e velhos vivendo abaixo da linha de pobreza.

c)   A decomposição da população em subgrupos definidos na qual não haja intersecção entre eles, isto é, subgrupos exclusivos, como, por exemplo, a decomposição por idade de desempregados por longo período.

Há um apelo por indicadores compostos, também chamados de índices por diversos autores, pois eles resumem todo um cenário e facilitam a comunicação. Um exemplo é o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Todavia, reduzir a um indicador fenômeno multidimensional gera inúmeros desafios. Portanto, apesar de que alguns indicadores compostos como o IDH sejam consagrados e exerçam papel importante em certos contextos, Atkinson e Marlier (2010) recomendam empregá-los em poucas e especiais situações.

Por outro lado, Siche et al. (2007), consideram que somente o índice pode interpretar a realidade de um sistema ou uma região por abranger, no mínimo, as principais dimensões dos mesmos. Nesta visão, resta para o indicador o papel secundário de pré-análise de dados originais.

Atkinson e Marlier (2010) fazem também recomendações em relação à apresentação de indicadores de inclusão social. O ponto de partida para considerar um indicador social é o indivíduo como cidadão. Mas, podemos estar interessados em considerar um agregado como família ou outro grupo específico. Indicadores tem uma importante dimensão territorial como, por exemplo, taxa de pobreza em regiões urbanas ou rurais. Promover a “igualdade de gêneros” deve ser constante preocupação de toda política para processo de integração social, desde seu planejamento até sua efetiva implantação, monitoramento e maturação. Portanto, os indicadores sociais devem captar as diferenças entre homens e mulheres. Investimento em crianças é aceito como prioritário e os indicadores de pobreza e inclusão social devem, na medida do possível, refletir essa preocupação.

Também é interessante destacar que o desenvolvimento de métricas (indicadores e índices) comuns, diante da diversidade de métricas utilizadas, para as pesquisas sobre ciências sociais, tem sido uma preocupação de especialistas da área. O desenvolvimento dessas métricas padronizadas pode permitir o avanço na pesquisa com a redução dos custos envolvidos nessa atividade (LI, 2011, p.1 ) Mas é particularmente interessante as considerações de Mulgan (in: LI, 2011, p.32) para os problemas de utilização de indicadores padronizados para processos de estabelecimento de políticas e de decisão:  excesso de simplicidade na concepção; distorção na utilização; diminuição da utilidade até a obsolescência; e relevância limitada.

Finalmente, analisando alguns trabalhos de autores que utilizam indicadores e índices de inclusão social no Brasil, constata-se que tais métricas diferem entre si e nem sempre seguem as regras sugeridas até aqui.

Mapeando a inclusão social nas capitais brasileiras Barroso (2006) utiliza o indicador composto Índice de Inclusão Social (IIS) formado pelo conjunto de sete indicadores distribuído em três dimensões: anatomia de renda, escolaridade e risco juvenil de homicídios. Assim, foi possível analisar e comparar o IIS de cada capital e em seguida apurar o IIS de cada região brasileira com base em suas capitais nela englobadas.

Em seu trabalho Albuquerque (2010) avalia o processo de inclusão social no Brasil compondo o seu IIS por meio de doze indicadores distribuídos em três componentes, isto é, componente emprego e renda, componente educação e conhecimento e o componente informação e comunicação. O primeiro componente gera o sub-índice inserção econômica, o segundo o sub-índice inserção educacional e o terceiro o sub-índice inclusão digital. A partir destes índices e sub-índices é possível fazer três tipos de análise. A primeira, em nível agregado, usa o IIS e o compara com outros indicadores sociais e econômicos. A segunda, em nível semi-agregado, utiliza os três sub-índices componentes do IIS para investigar sua evolução, correlações entre eles, comparações entre regiões, estados e situações de domicílio. O terceiro tipo de análise, em nível desagregado, toma como base os doze indicadores. Para este tipo afirma: “construindo painel amplo e multifacetado no qual os perfis, as características, as especificidades de cada situação social, além de seu evoluir no tempo e suas mutações no espaço, poderão ser detalhadamente captadas e compreendidas”. Finalmente, o autor conclui que “a integração desses três níveis de análise poderá dar aos formuladores de políticas públicas e aos gestores sociais informações úteis para orientar seja o planejamento, seja a gerência da inclusão social, processo tão complexo quanto importante à compreensão do desenvolvimento como fenômeno global”.

3.  Indicadores e Índices para os Programas Governamentais

Dada sua complexidade, estamos diante da necessidade de lidar com a gestão da qualidade de sistemas complexos, como veremos mais adiante. Neste caso, podemos nos apoiar nas recomendações do extinto Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPUBLICA) da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2015). Resumidamente estas recomendações dão ênfase a diversos tipos de integração envolvendo funções de diversas áreas de atuação dentro de projetos complexos. Juran (1974), por exemplo, já destacava a definição de requisitos integrados, planos para programas técnicos integrados e estrutura de gestão integrada.  Para que os requisitos de inclusão social com qualidade sejam alcançados, é preciso estabelecer objetivos dentro de programas de governo monitorados por meio do ciclo de administração, isto é, planejamento, organização, execução, controle e análise. Tais objetivos e seus programas devem fazer parte de Políticas Públicas definidas de maneira integrada nos três níveis de governo, federal, estadual e municipal. Esta integração precisa envolver também outros parceiros quando for o caso, inclusive parceiros internacionais.

Desta forma, os indicadores e índices sociais se tornam vitais na avaliação destes programas. Consequentemente, indicadores e índices sociais devem ter credibilidade e não passem a ser vistos como objeto de manipulação política, como alertam Atkinson e Marlier (2010). Neste sentido, as agências de levantamentos estatísticos devem manter independência embora muitas estejam vinculadas de alguma maneira ao governo. Para enfrentar essa situação alguns países colocam tais órgãos respondendo ao Congresso e não aos Ministérios. Alternativa é estabelecer Código de Ética para o funcionamento destes órgãos e promover auditorias de cumprimento e divulgação das estatísticas.

E ainda, é importante que os países adotem uma política orientada por objetivos na luta contra a pobreza e exclusão social. Isto deve resultar numa cuidadosa lista de objetivos-chave da política nacional expressa em termos de resultados sociais. Além disso, quando apropriado, tais objetivos devem estar alinhados com objetivos internacionalmente aceitos como, por exemplo, os oito Objetivos do Milênio (ODM) estabelecidos pela ONU (ONU, 2015).  Devemos lembrar que os ODM foram substituídos a partir de 2016 pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) cujos indicadores ainda estão em fase de desenvolvimento pela ONU (NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL, 2017). Por fim, esses objetivos devem resultar no diagnóstico das causas da pobreza e exclusão social.

Na realidade estamos interessados em encontrar um conjunto de métricas sociais que permita melhor avaliar o nível de inclusão social do Brasil. Esta tarefa tem três importantes desafios: a natureza complexa, multidimensional e multidisciplinar da inclusão social; a extensão continental do Brasil; e a publicação sistemática de métricas sociais por parte dos órgãos oficiais do governo para permitir seu acompanhamento. 

Inclusão social é um tema central de governo em todo mundo. Porém, ainda não temos uma “ciência de inclusão social”. Portanto, não há um conceito universal sobre o assunto. Adotamos inicialmente o conceito de inclusão social como o processo de combate à pobreza e à exclusão involuntária de indivíduos e grupos dos processos sociais, econômicos e políticos, o que impede sua participação na sociedade em que vivem. Lembrando que a pobreza é considerada a falta de recursos econômicos sendo, assim, importante causa da exclusão social. Todavia, há outras relevantes dimensões da exclusão social que resultam num complexo e multidimensional conjunto de preocupações. É necessário levar em conta saúde, educação, livre acesso a serviços públicos como justiça, habitação, direitos civis, segurança, bem-estar, informação e comunicação, mobilidade, participação social e política, cultura e lazer.

No Brasil a agência responsável para estabelecer oficialmente estes indicadores e índices é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Adicionalmente, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), também vinculado ao mesmo Ministério, divulga sistematicamente indicadores e índices sociais.

É interessante mostrar aqui o detalhamento da construção do índice de vulnerabilidade social (IVS) publicado pelo IPEA (IPEA, 2015). Este índice é formado por 16 indicadores e é calculado pela média aritmética de três sub-índices através dos quais esses indicadores são distribuídos: sub-índice infraestrutura urbana; sub-índice capital humano; sub-índice renda e trabalho.

Estes sub-índices “representam três grandes conjuntos de ativos cuja posse ou privação determina as condições de bem-estar das populações nas sociedades contemporâneas”. Cabe notar que: “A definição de vulnerabilidade social em que este IVS se ancora diz respeito, precisamente, ao acesso, à ausência ou à insuficiência de tais ativos, constituindo-se, assim, num instrumento de identificação das falhas de oferta de bens e serviços públicos no território nacional”

O IVS permite mapeamento de exclusão e vulnerabilidade social para os 5565 municípios brasileiros (conforme Censo Demográfico do IBGE de 2000 e 2010) e para as unidades de desenvolvimento humano (UDHs) das principais regiões metropolitanas (RMs) do país. Adicionalmente, é possível o mapeamento do IVS por macrorregiões brasileiras, isto é, Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

O IVS é um índice que varia entre 0 e 1, sendo que quanto mais próximo de 1 maior é a vulnerabilidade social de um município. Este intervalo [0-1] é dividido em cinco classes, desde a vulnerabilidade social muito baixa até a muito alta. Assim temos:

a)   Vulnerabilidade social muito baixa (IVS de 0 a 0,200): 38 municípios em 2000 para 627 em 2010.

b)   Vulnerabilidade social baixa (IVS de 0,201 a 0,300): 600 municípios em 2000 para 1699 em 2010.

c)   Vulnerabilidade social média (IVS de 0,301 a 0,400): 1317 municípios em 2000 para 1258 em 2010.

d)   Vulnerabilidade social alta (IVS de 0,401 a 0,500): 1065 municípios em 2000 para 1178 em 2010.

e)   Vulnerabilidade social muito alta (IVS de 0,501 a 1): 2545 municípios em 2000 para 803 em 2010.

Vale notar que, dos 1981 municípios com IVS alto ou muito alto em 2010, mais de 88% encontram-se no Norte e Nordeste do Brasil.

É importante também destacar o índice de desenvolvimento humano do município (IDHM) elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento no Brasil (PNUD Brasil), com apoio do IPEA e da Fundação João Pinheiro (FJP) da Secretaria do Planejamento do Estado de Minas Gerais,  (NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL, 2013). A análise integrada realizada pelo IPEA entre o IDHM e o seu correspondente IVS do município oferece o que se denomina prosperidade social, definida como a ocorrência simultânea do alto desenvolvimento humano com baixa vulnerabilidade social. Assim, temos, de acordo com o IPEA (2015), a seguinte distribuição dos municípios brasileiros por faixas de prosperidade social nos anos 2000 e 2010:

a)   Prosperidade social muito alta: 103 em 2000 para 1677 em 2010

b)   Prosperidade social alta: 505 em 2000 para 882 em 2010

c)   Prosperidade social média: 831 em 2000 para 925 em 2010

d)   Prosperidade social baixa: 700 em 2000 para 774 em 2010

e)   Prosperidade social muito baixa: 3426 em 2000 para 1307 em 2010

Igualmente, como acima observado, dos 2081 municípios com prosperidade social baixa ou muito baixa em 2010, cerca de 88% estão nas regiões Norte e Nordeste do Brasil.

Em resumo: o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) editado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) possui atributos interessantes, principalmente por ter sido publicado para os 5565 municípios brasileiros listados no Censo de 2010 e possibilitar uma análise integrada com o Índice de Desenvolvimento Humano do Município (IDHM) elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Entretanto, o IVS não abrange todas dimensões importantes da inclusão social. Em função disto, há interesse em analisar outros indicadores e índices sociais como aqueles da desigualdade social.

Finalmente convém enfatizar que um exemplo notável de programa voltado para a inclusão social é o Programa Bolsa Família (PBF) do Brasil. Este é um programa de transferência de renda com condicionalidades, direcionado às famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, com renda per capita mensal de até R$ 170,00 em 2017 inscritas no Cadastro Único para Programa Sociais do Governo Federal. Assim, convém transcrever as observações de  Ximenes e Agatte (2011):

“a implantação do PBF apresenta dois desafios: o da coordenação federativa e o da intersetorialidade. Do primeiro decorre a construção de um modelo de gestão compartilhada com estados e municípios, em que as responsabilidades de cada esfera são definidas e acordadas, buscando maior efetividade no atendimento às famílias beneficiárias. Já o desafio da intersetorialidade está presente na concepção de condicionalidades adotada pelo programa e na articulação de outras ações, em especial de saúde e educação, voltadas para o desenvolvimento das famílias beneficiárias. O desafio da coordenação federativa ocorre em geral nas políticas públicas brasileiras, embora adquira contorno especial na gestão do Programa Bolsa Família. Trata-se do desafio de juntar as esferas da União, estados e municípios em prol de objetivos comuns e com delimitações específicas a cada esfera. No âmbito da atuação federal do Programa Bolsa Família, em especial na gestão de condicionalidades, é muito difícil um trabalho direto com 5.565 municípios. Diante disso, torna-se importante o papel dos estados como interlocutor do governo federal, para as ações de orientação, capacitação e monitoramento junto aos municípios de suas respectivas unidades federativas. A gestão intersetorial é fundamental no âmbito das condicionalidades do PBF, pois a atuação conjunta das áreas de saúde, educação e assistência social, além de possibilitar o registro do acompanhamento das condicionalidades das famílias, permite a identificação de problemas relacionados à oferta e/ou ao acesso aos serviços, que devem ser objeto de ações específicas para sua resolução. Muitos dos problemas vivenciados pelas áreas de saúde e educação não são solucionados somente pelas próprias áreas, pois em contextos de situações de vulnerabilidade social tais dificuldades apresentam dimensões multidimensionais que requerem uma abordagem integral em conjunto com outras esferas de atuação. Enfim, a gestão intersetorial e federativa é algo bastante complexo, com diversas facetas, e requer uma análise mais alongada”. Trata-se, portanto, de uma “megaoperação realizada em todo o país, que envolve periodicamente a rede de saúde, educação e assistência social nos três níveis federativos”.

4. Observações sobre a desigualdade social

Para explicar a origem da desigualdade, o Prêmio Nobel de Economia 2015, Deaton (2013) faz uma associação com o filme “The Great Escape” dirigido por John Sturges, que conta a tentativa de fuga de 250 prisioneiros de guerra feitos pelos alemães durante a 2ª Guerra Mundial. Exceto três deles, os demais foram recapturados e sofreram os horrores da prisão. O filme narra a coragem dos que tentaram escapar para a liberdade, mas nada exalta dos que ficaram para trás. Para o autor liberdade é relacionada com “viver uma vida boa, realizando as coisas que façam a vida valer a pena ser vivida” (p.2). A ausência da liberdade significa a “pobreza, privações e a falta de saúde” (p.2). Aqueles que sofrem de tal infortúnio são representados pelos “prisioneiros de guerra”.

A Revolução Industrial ocorrida durante a segunda metade do século XVIII libertou centenas de milhões de pessoas das privações da humanidade. Não que antes deste evento todos fossem “prisioneiros”. Por exemplo, de acordo com Drucker (1993, p.5), “os óculos de leitura para idosos eram usados na corte papal de Avignon em 1290, na corte do sultão no Cairo em 1300 e na corte do imperador mongol da China em 1310”. Mas, quase duzentos anos se passaram até que os princípios óticos utilizados na construção deste bem fossem aplicados na obtenção dos óculos para miopia. O que caracterizou a Revolução Industrial foi a aplicação sistemática do conhecimento para fazer ferramentas, criar produtos e processos e estimular invenções. Isto gerou um grande e rápido crescimento econômico. Porém, a Revolução Industrial deixou para trás o legado da desigualdade social representada por aqueles que não participaram deste processo histórico; “os prisioneiros de guerra”, que existem até hoje na sociedade global.  

A desigualdade, por si só, apresenta várias dimensões. Ao medi-las, esperamos encontrar indicadores ou índices que permitam uma boa avaliação da inclusão social. Boa parte dessas dimensões está relacionada aos aspectos econômicos da sociedade. Neste sentido, Atkinson (2015) afirma que o conceito de desigualdade é geralmente ligado a igualdade de oportunidades. Sob esta perspectiva, os determinantes dos resultados econômicos são relacionados com as circunstâncias, como herança, e ao esforço que depende somente do indivíduo em questão. A igualdade de oportunidades – conceito ex ante – é conquistada quando as circunstâncias não desempenham nenhum papel no resultado final. Porém, na visão do autor, a igualdade de resultados – conceito ex post – ainda é importante, mesmo que todos partam do mesmo ponto na corrida da vida. Esse autor cita três razões para esta afirmação: as pessoas podem se esforçar e, ainda assim passar por uma infelicidade; a determinação da estrutura de prêmios pode ser altamente desigual, isto é, “nossos sistemas econômico e social determinam se o vencedor ganha um buquê de flores ou US $ 3 milhões” (p.33); e a desigualdade de resultados afeta diretamente a desigualdade de oportunidades da geração seguinte.

Há outros motivos instrumentais para nos preocuparmos com a desigualdade de resultados, como: falta de coesão social, aumento da criminalidade, problemas de saúde, gravidez na adolescência, obesidade entre outros.

Precisamos considerar também motivos intrínsecos que podem ser enquadrados em termos de uma teoria mais ampla de justiça. Com ela, a distribuição de renda é apenas uma dimensão da desigualdade, o que traz à luz discussões sobre a importância de outras dimensões já mencionadas quando o assunto é inclusão social. Mesmo assim, Atkinson (2015) dá muita ênfase a dimensão econômica da desigualdade.

Com o objetivo de estender um primeiro olhar no nível de desigualdade no mundo Atkinson (2015) analisa a distribuição de renda dos Estados Unidos e Reino Unido por meio do coeficiente de Gini e outros indicadores econômicos dos últimos cem anos e, chega às seguintes conclusões:

a)   Nos Estados Unidos o coeficiente de Gini vem crescendo e, portanto, a desigualdade social, o que mostra que “a desigualdade geral não voltou aos níveis atingidos na Era do Jazz, mas já está a mais de meio caminho andado” (p.41).

b)   Com relação ao Reino Unido o coeficiente de Gini não cresceu nos últimos vinte anos, porém o nível de desigualdade “permanece desafiadoramente acima de seu nível nas décadas de 1960 e 1970” (p.45) quando os Beatles se encontravam no auge (dez pontos percentuais abaixo).

Em seguida, Atkinson (2015) faz uma análise de vários países utilizando-se do coeficiente de Gini de 2010 para renda familiar, onde vemos que a China e Índia estão próximos de 50,0%, Brasil e México acima de 40,0%, Em seguida, pouco abaixo, vem Estados Unidos e Reino Unido. A Suécia, com 23,7%, lidera a classificação.

Na opinião de Atkinson (2015) essas análises preliminares já revelam que o abismo entre ricos e pobres no mundo é muito preocupante, ou mesmo inaceitável. Além disso, ele afirma que não seria viável uma redução de 10 pontos percentuais no coeficiente de Gini do Reino Unido apenas através de impostos e transferências, em função do elevado montante necessário.

Por outro lado, podemos dar ênfase à eliminação da pobreza e não na distribuição de renda. Os economistas classificam renda como dimensão de fluxo, isto é, o valor monetário dos bens econômicos recebidos num dado período e, chamam pobreza – ou riqueza – de dimensão de estoque, ou seja, o valor monetário dos bens econômicos acumulados numa determinada data.

Atualmente, a luta contra a pobreza encontra-se firme na agenda política de vários países, com os governos nacionais estabelecendo metas explicitas. Apesar destas boas intenções, o progresso no sentido de reduzir a pobreza, mesmo em países ricos, tem sido lento. Nos Estados Unidos, por exemplo, há cerca de 45 milhões de norte-americanos vivendo abaixo da linha oficial da pobreza.

Deaton (2013) volta sua atenção para a pobreza. Dados de 2008 mostram que existiam cerca de 800 milhões de pessoas no mundo vivendo com menos de US $ 1,00 por dia. Portanto, se os países ricos como Estados Unidos, Reino Unido, França, Alemanha, Japão e outros doassem uma quantia anual relativamente pequena poderiam já ter eliminado a pobreza no mundo. De acordo com o autor isto não acontece por alguns motivos destacados a seguir:

a)   As doações não vão direto para quem necessita, pois passam pelos governos dos países beneficiados, os quais muitas vezes têm outros destinos para os valores recebidos.

b)   Muitos países pobres pequenos recebem mais doações do que necessitam em detrimento de outros maiores, pois há em jogo diferentes interesses políticos por parte dos países ricos.

c)   As avaliações, geralmente, são imprecisas quanto aos resultados efetivos das doações, o que impede de se conhecer os reais motivos da não eliminação da pobreza.

d)   As doações são desviadas por corrupção, principalmente em governos totalitários.

Como consequência disto tudo, o Deaton (2013) conclui que é falsa a ideia de que doações reduzem ou eliminam a pobreza.

“Podemos perguntar se os países conseguem atingir índices menores de pobreza ao mesmo tempo em que têm extratos de renda concentrados no topo” questiona Atkinson (2015, p.49). Para examinar se esse é o caso, o autor reuniu dados de quinze países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Apenas a Suíça parece ter chegado à pobreza abaixo da mediana, enquanto tem extratos superiores de renda acima da mediana. “Pobreza maior tende a andar ao lado de extratos superiores mais concentrados”, conclui (p.49). Esse autor indica ainda que nem todas as diferenças em resultados econômicos representam uma desigualdade não justificada; algumas pessoas recebem mais que outras por motivos perfeitamente justificáveis, como trabalhar mais horas, fazer trabalhos desagradáveis ou assumir mais responsabilidades.

Neste ponto é preciso esclarecer os conceitos subjacentes às estatísticas. Há muitas dimensões de desigualdade, e outras muito importantes ainda estão faltando. Na verdade, mesmo dentro do que foi tratado, podemos estar perguntando o que está e o que não está incluído? Podemos ainda perguntar: qual o significado da desigualdade, ou seja, desigualdade do que em relação a quem?

Falamos sobre indivíduos e sobre famílias. “Dentro de ‘família’, podemos ter famílias diferentes, e, dentro destas, gerações diferentes. Quais delas devem ser usadas? A resposta depende em parte de como os membros da família compartilham de maneira igualitária seus recursos. Se há um compartilhamento total, então os cálculos baseados na renda total da família seriam apropriados. Quando o compartilhamento é incompleto, podemos optar por considerar as diferentes unidades de gastos, ou famílias nucleares, que constituem essa família. Em relação às diferenças familiares, trataríamos separadamente filhos crescidos que ainda moram na casa, e pais idosos que vivem com seus filhos constituiriam uma unidade familiar à parte dentro da família”, conforme indica Atkinson (2015, p.53).

Para maior entendimento, Atkinson (2015) oferece uma série de definições e conceitos para a renda familiar:

a)   Rendimentos da pessoa R_i: inclui salário de funcionários e remuneração de autônomos, de cada membro da família.

b)   Rendimento de capital (ou renda de capital) R_C: inclui juros em contas bancárias ou títulos, dividendo de ações, aluguéis de propriedade, ganhos ou perdas de capital e renda pró-labore.

c)   Transferências privadas T_P: são transferências de instituições privadas, como pensão.

d)   Transferências do governo T_G: são transferências sociais de órgãos do governo.

e)   Renda de mercado das famílias R_MF: é obtida pela fórmula: R_MF = ∑ R_i + R_C + T_P , onde ∑ R_i é a somatória do rendimento de todos os membros da família.

f)     Renda familiar bruta (ou renda bruta da família) R_BF: é obtida pela fórmula: R_BF = R_MF + T_G

g)   Impostos diretos I_D: inclui contribuições para seguridade social (além do imposto de renda)

h)   Renda familiar disponível R_DF: é obtida pelo seguinte cálculo: R_DF = R_BF – I_D

i)     Renda familiar disponível equivalente R_DFE: Uma renda familiar significa menos se tiver que sustentar dois filhos do que se for referente a uma única pessoa. Na prática, o ajuste efetuado para permitir diferenciar o tamanho da família não é feito em termos “per capita”, uma vez que há economia de escala. Uma família de quatro membros não precisa de quatro aquecedores centrais. Em vez disto uma escala de equivalência é aplicada de modo a permitir que nem todas as despesas aumentem por pessoa. Uma escala simples é a raiz quadrada do tamanho da família. Existem outras, inclusive mais complicadas como aquela da OCDE, que distribui peso para cada membro da família.

j)     Renda imputada: Os economistas têm uma visão mais abrangente de renda. Eles a consideram como a soma de todas as receitas, seja monetária, seja em dinheiro, que advém de um dado período, ou, de modo equivalente, a quantia máxima de recursos de que a família pode dispor em termos de consumo enquanto matém constante seu patrimônio líquido (ativos menos passivos). Possuir uma casa não gera renda em dinheiro, mas tem o efeito equivalente de evitar que o proprietário tenha que pagar aluguel. Por esse motivo, a aplicação de uma definição abrangente de renda indica que devemos imputar uma renda, chamada aqui de renda imputada.

k)   Valor dos serviços públicos V_SP:  Serviços públicos não são facilmente avaliados, mas sem dúvida acrescentam recursos disponíveis às famílias.

l)     Renda familiar ampliada R_AF: pode ser obtida pela fórmula: R_AF = R_DF + V_SP .    Avaliando os serviços públicos quanto ao seu custo para o governo, a desigualdade mensurada em renda ampliada nos países europeus é consideravelmente menor do que a da renda disponível.

“Se considerarmos o consumo em vez da renda, os achados em relação à desigualdade e à pobreza podem ser diferentes” (p.59). Há muitas divergências entre os estudiosos. “A escolha entre consumo e renda depende do propósito da análise. No caso da medição da pobreza, a resposta depende de qual dos dois conceitos adotamos. O primeiro se refere ao padrão de vida; o segundo, ao direito a um nível mínimo de recursos. Historicamente, estudos da pobreza adotaram a primeira abordagem, e aqueles que medem a renda fizeram isso sob alegação de que baixos níveis de renda permitiam pouca margem para a poupança, portanto a renda fornecia uma boa base para a mensuração do consumo” (p.61).

“Considerações quanto ao acesso de bens e serviços levaram a propostas de que deveríamos contemplar a distribuição de “certas e específicas commodities escassas”, como o vencedor do Prêmio Nobel, James Tobin, de Yale, coloca no que ele chamou de “igualitarismo específico”. Ele citou, entre outros bens, alimentos, moradia, educação e assistência médica” (p.62).

“A natureza multifacetada do consumo e as inúmeras preocupações que isso evoca significam que a medida de gastos do consumidor não é, como indicador, demonstravelmente superior à renda”. Atkinson continua a “focar na renda como indicador de controle potencial sobre os recursos. O uso de renda é, na verdade, o reconhecimento de que o uso de recursos vai além do consumo. Quando se mede a desigualdade, nos preocupamos não apenas com o consumo dos ricos – por mais importante que ele seja -, mas também com o poder que a riqueza pode transmitir. Esse poder pode ser exercido sobre a família de alguém, por exemplo, com a transmissão da riqueza para os herdeiros, ou de forma mais geral, como o controle da mídia ou a influência em partidos políticos”. “A renda é de fato um meio para um fim, mas seu alcance é muito mais amplo do que o consumo” (p.63). 

Até aqui o autor se concentrou na dimensão vertical da desigualdade (ordenação crescente da renda – nossa observação) entre ricos e pobres, mas há também importantes dimensões horizontais. “No índice Gini ou no 1% do topo da parcela de renda, as pessoas aparecem anonimamente, mas podemos considerar a desigualdade da renda entre os diversos grupos, como por gênero, localização ou etnia. Podemos querer levar em conta as diferenças de necessidades” (p.65).

“Considerando-se a tendência de remuneração entre os gêneros, precisamos – como no caso da distribuição de renda em geral – fazer uma distinção entre atribuíveis a características como conquistas educacionais, que podem justificar um pagamento diferenciado, e aquelas que refletem discriminação” (p.66).

Nas análises estatísticas temporais não sabemos se as pessoas nas camadas superiores permanecem ali no ano seguinte; não sabemos quantas famílias na pobreza foram capazes de escapar no ano seguinte. Isso é relevante por três motivos:

a)   “Há uma mobilidade ano a ano, e é possível que o aumento da desigualdade observado se deva ao aumento da volatilidade” (p.67).

b)   “Há variações previsíveis do ciclo de vida da renda. Para muitas pessoas ela cresce conforme a carreira avança e cai conforme as pessoas se aposentam e consomem suas economias” (p.68).

c)   Pode haver uma desigualdade significativa entre gerações. Não deveríamos presumir que as futuras gerações se sairão melhor que as de hoje. Elas podem estar até em situação pior. “A questão da justiça intergeracional tem, portanto, maior prioridade do que apenas acreditar que a “vida só pode melhorar”, e esse deveria ser um dos fatores para julgarmos a escolha de métricas para reduzir a atual desigualdade de renda” (p.69).

“A desigualdade entre todos os cidadãos do mundo reflete o impacto combinado da desigualdade dentro dos países e da desigualdade entre países.  Vista desta forma, a história simplificada da desigualdade global ao longo dos últimos cem anos é que houve primeiro um período no qual a desigualdade dentro dos países ricos estava caindo, mas a desigualdade entre países se ampliava, sendo agora substituída por um período no qual a desigualdade nos países ricos está aumentando, mas a desigualdade entre os países diminuiu” (p.69 – 70).

No Anexo são apresentadas algumas informações complementares sobre o coeficiente de Gini e outros índices e indicadores de desenvolvimento econômico e social.

5. Redução da desigualdade social

Observamos muitos desafios encontrados para medir desigualdade social. Agora, trataremos de como os governos podem intervir na sociedade com o objetivo de torná-la mais igualitária. Lima (2015) aponta duas maneiras básicas para isso, ou seja, através da tributação e dos gastos públicos. A ideia principal da tributação é cobrar mais impostos dos ricos tanto sobre a renda como sobre o consumo de objetos de luxo. Em relação os gastos públicos, o governo pode investir em projetos que promovam a igualdade de oportunidade para os menos favorecidos, como, por exemplo, em escolas, hospitais, etc. Para exercer essa função de reduzir a desigualdade o governo adota uma linha de pensamento chamada por Mankiw (2016) de filosofia política. Ele destaca três correntes.

O utilitarismo defende que o governo deve maximizar a soma da função utilidade dos seus cidadãos. A função utilidade é um conceito muito utilizado em economia e finanças, mas explicando de forma simples, é uma maneira matemática de “medir a felicidade” de alguém. “O argumento utilitarista para a redistribuição de renda se baseia na hipótese de utilidade marginal decrescente” (p.402). Isto é, retirar uma unidade monetária de quem é rico para entregá-la ao pobre, faz com que a utilidade do rico caia menos do que aumenta a utilidade do pobre, enquanto a riqueza total fica constante. Todavia, quem é contrário a esta hipótese diz que a riqueza total não permanece constante, pelo contrário, ela cai, porque o pobre e o rico, neste caso, não se motivam mais a continuar trabalhando com tanto afinco.

A segunda corrente chamada liberalismo se baseia em uma teoria de justiça onde a sociedade se encontra na posição original por trás de um véu de ignorância. Em outras palavras, esta teoria parte do princípio de que todos na sociedade “antes de nascer” ignoram qual lugar ocupam na distribuição de renda. Como consequência, eles provavelmente aceitariam um seguro contra a infelicidade de cair nas camadas inferiores de renda. Assim, em vez de maximizar a soma da utilidade de todos, o liberalista maximizaria a utilidade mínima, cuja regra é chamada de critério maxmin. Isto “nos permite considerar a redistribuição de renda como uma forma de seguro social” (p.403). Também aqui esta corrente enfrenta o mesmo desafio da anterior, isto é, a queda da eficiência de geração de riqueza.

Uma terceira visão, é o libertarismo, cujos seguidores consideram que a sociedade em si não ganha renda, apenas seus membros ganham. Assim, o governo não deveria tirar de alguns e dar a outros. Por consequência, os libertaristas concluem que a igualdade de oportunidades é mais importante que a igualdade de rendas! Por outro lado, como vimos no início, a igualdade de oportunidades não é suficiente. É preciso que haja também igualdade de resultados!

Desta forma, podemos admitir de que o grande desafio na luta contra a desigualdade de renda é manter o equilíbrio entre equidade e eficiência. Todavia, o economista Stiglitz (2013), Prêmio Nobel de Economia 2001, afirma que tal equilíbrio somente se verifica em mercados de capitais perfeitos, mas que esta condição está longe de ocorrer e, consequentemente, a maioria dos indivíduos tem grande dificuldade de acesso ao capital. Esta situação cria uma força divergente que amplia a desigualdade. Piketty (2014) conclui que “a principal força desestabilizadora está relacionada ao fato de que a taxa de rendimento privado do capital r pode ser forte e continuamente mais elevada do que a taxa de crescimento da renda e da produção g. A desigualdade r > g faz com que os patrimônios originados no passado se recapitalizem mais rápido do que a progressão da produção e dos salários. Essa desigualdade exprime uma contradição lógica fundamental. O empresário tende inevitavelmente a se transformar em rentista e a dominar cada vez mais aqueles que só possuem sua força de trabalho” (p.555). O termo rent seeking foi cunhado por Stiglitz (2013) para designar pessoas que auferem renda por simplesmente terem um privilégio sobre um bem sem, entretanto, dispender esforço para este ganho, como, por exemplo, alguém que aluga terra herdada da família.

Mas não é apenas a relação capital / trabalho que traz hoje preocupações em criar forças divergentes na sociedade. A relação trabalho / trabalho gera grande desigualdade de salários. Stiglitz (2013) cita os sistemas de incentivos dos altos executivos das grandes corporações. Ele menciona, como exemplo, que, muitas vezes, o benefício de stock option (que é um direito de compra de ações da empresa sob certas condições vinculadas a resultados dos negócios e oferecido como benefício a seus altos executivos) remunera regiamente um CEO – abreviatura em inglês do cargo mais alto – pela valorização da ação de sua empresa simplesmente devido à alta do mercado em geral, não porque o executivo tenha feito algo para que isso acontecesse.

Dito isto, resta mencionar as ferramentas a disposição do governo para diminuir a desigualdade social. Mankiw (2016) mostra algumas, a título de exemplos:

a)   Legislação do salário mínimo.

b)   Bem-estar social, cujos programas governamentais suplementam a renda dos necessitados.

c)   Imposto de renda negativo, “um sistema tributário que arrecada receita das famílias de alta renda e concede subsídios àquelas de baixa renda” (p.406).

d)   Transferência em espécie, como é o caso do Bolsa Família

Naturalmente, todas estas e outras opções, individualmente ou combinadas, apresentam prós e contras e criam longos debates técnicos e ideológicos.

6. Caminho a seguir

Embora não haja um consenso sobre qual o melhor caminho a seguir, Piketty (2015), ao analisar o conflito histórico entre o socialismo e o capitalismo, observa que “só uma análise minuciosa dos mecanismos socioeconômicos que produzem a desigualdade é capaz de definir a parcela de verdade dessas duas visões extremas de redistribuição e talvez contribuir para a instauração de uma redistribuição mais justa e eficiente” (p.10). Mesmo assim, após análise detalhada destes mecanismos, Piketty (2014), ao comentar a solução adotada pela ex-União Soviética que aboliu a propriedade privada, observa; “a desigualdade r > g seria apenas uma lembrança ruim, sobretudo porque o comunismo gosta do crescimento e do avanço tecnológico. O problema, infelizmente para as populações atingidas por estas experimentações totalitárias, é que a propriedade privada e a economia de mercado não têm apenas a função de permitir que os detentores do capital dominem os que trabalham para eles. Estas instituições desempenham também um papel útil para coordenar as ações de milhões de indivíduos, e não é fácil ficar sem elas. Os desastres humanos causados pela planificação centralizada ilustram de maneira clara este problema” (p.518). O autor, então, vai mais além e propõe o imposto progressivo anual sobre o capital como uma “resposta mais pacífica e eficaz para esse eterno problema colocado pelo capital privado e por seu rendimento” (p.518). Mesmo assim, o autor acrescenta; “a dificuldade é que o imposto progressivo sobre o capital exige um alto grau de cooperação internacional e integração política regional” (p.556).

Ainda se tratando do melhor caminho a seguir na promoção de uma sociedade igualitária, Stiglitz (2013), analisando a situação norte-americana, sustenta que, “muito da desigualdade que existe hoje é o resultado da política governamental, ambos, pelo que o governo faz e pelo que ele não faz” (p.35). Cita como exemplos as decisões de governo em favor do 1% mais rico da população, possibilitando a criação de monopólio e redução de carga tributária. Menciona também, como exemplo, que o governo deveria considerar ilegal certos ganhos oriundos de incentivos recebidos por altos executivos como o mencionado acima.

Atkinson (2015) também apresenta propostas e ideias para redução da desigualdade envolvendo áreas de tecnologia, emprego e remuneração, capital, tributação progressiva e seguridade social. Considerando o fato de que a economia de mercado não é na realidade eficiente, ele acredita, inclusive, que algumas de suas sugestões, senão todas, possibilitem o aumento da renda total do país.

Já vimos ser uma ilusão a ideia de que doações de países ricos a países pobres reduzam ou eliminam a pobreza. Deaton (2013) explora algumas alternativas mais eficazes:

a)   Ajuda com condicionalidade, onde o país receptor da ajuda se submete a certas condições, o que não é algo fácil de ser urdido.

b)   Comprometimento do país beneficiário a determinadas boas políticas antes de ser tornar candidato à ajuda. Denominada ajuda com seletividade, esta alternativa é uma espécie de condicionalidade. Neste caso, a seletividade pode se encerrar se o regime de governo se torna totalitário e opressivo. Isto, naturalmente, é um desafio para este tipo de opção.

c)   Outra ideia é aquela em que a doação somente é entregue quando o país receptor cumpre determinada meta, como, por exemplo, redução do indicador de mortalidade infantil. Ela é conhecida como ajuda com depósito na entrega. Mas, há muita polêmica em torno da mesma, principalmente, no que se refere ao método de medida e ao risco de que fatos alheios aos programas afetem os objetivos a serem alcançados.

d)   Por todas estas dificuldades acima, muitos chegaram à conclusão de que seria melhor investir para uma dada região alvo do que na região alvo. Um exemplo seria investir no desenvolvimento de vacinas contra grandes ameaças à saúde, como é o caso da HIV/AIDS. 

Mas, independentemente dessas discussões, o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 10 da ONU “reduzir a desigualdade dentro dos países e entre eles” é monitorado no Brasil por indicadores estabelecidos em ONU (2015) e IBGE (2015). Em relação ao primeiro, vê-se que há uma preocupação de acompanhar não somente os indicadores relativos ao objetivo 10, mas também todos os indicadores dos demais ODS. Para cada indicador são definidos a periodicidade de sua publicação, base de dados, fonte, desagregação e principais sinergias com outros indicadores. Isto vem de encontro às preocupações levantadas no início deste relatório, isto é, a publicação sistemática dos indicadores ou índices para possibilitar seu acompanhamento no tempo e desagregação dos mesmos para cobrir grandes regiões, estados e regiões metropolitanas brasileiras. 

7. Algumas considerações finais

Este texto se caracteriza por ser um estudo inicial dos autores sobre o assunto e, assim, ainda tem a característica de um estudo preliminar, que precisa ter continuidade. De qualquer modo, é possível fazer algumas considerações finais notáveis, que poderiam ser indicadas pretensiosamente como conclusões:

a)   Os conceitos de inclusão social, exclusão social e desigualdade social são de natureza multifacetada, multidisciplinar e complexa, e assim sendo diferentes significados para esses conceitos foram construídos, 

b)   A diversidade de significados dificulta muitas vezes a implantação ou implementação de medidas práticas de intervenção no ambiente social visando a ampliação da inclusão social, a diminuição da exclusão social e da desigualdade social.

c)   Diante destes desafios para o tratamento do tema, a ONU (Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e Objetivos de Desenvolvimento Sustentável) surge como referência internacional para estabelecer conceitos de aceitação universal.

d)   Para se ter inclusão social com qualidade é necessário primeiramente medir os requisitos relacionados à pobreza e às demais dimensões da exclusão social e da desigualdade social, e a medição desses requisitos dá origem aos indicadores e índices (métricas) sociais correspondentes.

e)   A ONU, por meio de suas publicações, apresenta também uma série de recomendações para a determinação e apresentação dessa métricas sociais.

f)      As políticas públicas do Governo Brasileiro, em todas suas esferas, se utilizam dos indicadores e índices particularmente aqueles gerados pelo IBGE e IPEA, que obedecem a critérios da ONU (Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e Objetivos de Desenvolvimento Sustentável).

g)   Indicadores e índices não são sinônimos, sendo estes últimos uma composição dos primeiros. Embora sejam recomendados cuidados especiais para o uso de índices no lugar de um conjunto de indicadores, vemos que o uso dos índices de vulnerabilidade social e de desenvolvimento humano dos municípios por parte do IPEA é muito conveniente, pois ambos dão uma visão abrangente sobre o desafio da inclusão social e da desigualdade social em toda extensão do vasto território brasileiro.

h)   A análise integrada dos índices de vulnerabilidade social e de desenvolvimento humano do município, gerando o conceito de prosperidade social pelo IPEA, sugere que, antes de se preocupar pontualmente com os 5565 municípios brasileiros, devemos focar nossas políticas públicas de inclusão social nas macrorregiões do Norte e Nordeste brasileiras, pois ali se concentram mais de 88% dos desafios relacionados ao tema.

i)     A análise do Programa Bolsa Família do Brasil de transferência de renda para famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza comprova a complexidade mencionada sobre o tema inclusão social e desigualdade social e, por consequência, a necessidade de integração de todos os níveis do Governo, além de outras organizações envolvidas.

j)     Embora, vários instrumentos de intervenção na sociedade, para torná-las mais igualitárias, estejam sendo utilizados por Governos de diversos países, ainda não há um consenso sobre o melhor caminho a seguir.

Anexo: Métricas do Desenvolvimento Econômico e Social

1.  Importância das métricas

Em um relatório recente relacionado às pesquisas sobre a importância das métricas para os estudos em ciências sociais, as seguintes considerações podem ser transcritas (em tradução livre) a partir de uma introdução elaborada por Li(2011):

“o desenvolvimentos de métricas comuns, diante da diversidade de métricas utilizadas,  para as pesquisa sobre ciências sociais tem sido uma preocupação de especialistas da área…o desenvolvimento dessas métricas  padronizadas pode permitir o avanço na pesquisa com a redução dos  custos envolvidos nessa atividade (p.1); a utilização de uma teoria bem desenvolvida está acompanhada do uso de métricas bem elaboradas, e ambas são pré-requisitos para o desenvolvimentos de métricas comuns padronizadas; contudo, não se pode descartar a importância da influência de natureza política, na medida que as métricas, baseadas nos conceitos da ciência social, como pobreza e exclusão social, também passam a ser fundamentais para o estabelecimento das políticas públicas. Assim sendo, a padronização das medidas não é apenas um processo de natureza científica, mas também um processo de negociação social e política. (p.3); entretanto, deve-se levar em conta que no ambiente acadêmico, em muitas áreas busca-se  constantemente a elaboração de novos conceitos, métodos e constructos e, consequentemente, novas métricas são desenvolvidas, às vezes para os mesmos conceitos, o que torna a padronização nem sempre muito permanente (p.3); nas ciências sociais existem medidas tangíveis e intangíveis. Nas primeiras se incluem as que se referem a idade de nascimento, estado civil, número de filhos e a outras mais. Nas segundas se incluem as que se referem a conceitos como crenças, valores, atitudes individuais e coletivos, bem como conceitos associados às organizações sociais como clima organizacional, aprendizado organizacional e outras mais (p.31).”

2. Conceitos de métricas, índices e indicadores

Índices e indicadores são métricas comumente utilizadas em estudos de ciências sociais e econômicas, contudo existem diferenças entre eles. Neste trabalho serão consideradas as definições propostas por Sichet et al.(2007), que destacam inicialmente que índice e indicador não possuem o mesmo significado: “… a diferença está em que um índice é o valor agregado final de todo um procedimento de cálculo onde se utilizam, inclusive, indicadores como variáveis que o compõem…” e ainda “…entende-se o termo índice como um valor numérico que representa a correta interpretação da realidade de um sistema simples ou complexo (natural, econômico ou social), utilizando, em seu cálculo, bases científicas e métodos adequados. O índice pode servir como um instrumento de tomada de decisão e previsão, e é considerado um nível superior da junção de um jogo de indicadores ou variáveis. O termo indicador é um parâmetro selecionado e considerado isoladamente ou em combinação com outros para refletir sobre as condições do sistema em análise. Normalmente um indicador é utilizado como um pré-tratamento aos dados originais.”

3. Índice de Gini

Definição do índice

O denominado Índice de Gini, muitas vezes também conhecido como Coeficiente Gini, recebe o nome de seu criador Corrado Gini, em decorrência dos estudos conduzidos sobre a concentração de renda na população em diferentes regiões europeias no começo do século passado (GINI,1909).

O IBGE (2015) utiliza esse índice e o descreve da seguinte forma: “Medida de desigualdade relativa obtida a partir da Curva de Lorenz, que relaciona o percentual acumulado da população em ordem crescente de rendimentos (eixo x) e o percentual acumulado de rendimentos (eixo y). Quando os percentuais acumulados de população correspondem aos percentuais acumulados de rendimentos (10% da população com 10% dos rendimentos, por exemplo), tem-se a linha de perfeita igualdade. A Curva de Lorenz representa a distribuição real de rendimentos de uma dada população tendo, em geral, formato convexo. Quanto mais afastada da linha de perfeita igualdade, mais desigual a distribuição. O índice de Gini é uma medida numérica que representa o afastamento de uma dada distribuição de renda (Curva de Lorenz) da linha de perfeita igualdade, variando de “0” (situação onde não há desigualdade) e “1” (desigualdade máxima, ou seja, toda a renda apropriada por um único individuo).”

Atkinson (2015) descreve também com outras palavras do seguinte modo: (a) Curva de Lorentz: para uma distribuição de renda é uma curva formada pela classificação de pessoas segundo sua renda e representa sua participação cumulativa na renda total, conforme a pessoa sobe na classificação, em termos de distribuição. A curva começa em 0% e termina em 100%. Se todas as rendas fossem idênticas, a curva seguiria a diagonal, unindo esses pontos finais (a linha da igualdade) (p. 369); (b) Índice de Gini: é a área entre a curva de Lorenz e a linha da igualdade (A) dividida pela área do triângulo total (A + B). É uma medida de desigualdade relativa com valores que vão de 0% (igualdade total; todos tem a mesma renda) a 100% (uma pessoa recebe toda renda) (p. 368).

Estimativa de Índices no Brasil, na América Latina e no Mundo

Tabela 1 – Índice de Gini na América Latina

* Média de 15 países da América Latina

Fonte: IBGE(2015), p.81, com base em dados extraídos de: A cerca de la base de datos de Estadisticas e Indicadores Sociales,  CEPAL-Comissão Econômica para a América latina e Caribe, Nações Unidas, 2000-2017 (http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=1) [acesso em 16.02.2017]

Tabela 2 – Índice de Gini no Mundo

Fonte: The Word Bank (2014) (http://wdi.worldbank.org/table/1.3 ) [acesso em 16.02.2017]

4. Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)

Definição do índice

Conforme PNUD Brasil (2013), a Organização das Nações Unidas (ONU) apresentou em 1990 o conceito de Desenvolvimento Humano bem como sua forma de avaliação. Em essência, “desenvolvimento humano é o processo de ampliação das liberdades das pessoas, com relação às suas capacidades e as oportunidades a seu dispor, para que elas possam escolher a vida que desejam ter”. Neste sentido, o economista paquistanês Mahbud ul Haq propôs, com colaboração do economista indiano Amartya Sen, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) como medida do grau de desenvolvimento humano de um país. Para tanto considerou o IDH composto por três dimensões: vida longa e saudável (saúde);  acesso ao conhecimento (educação);  padrão de vida decente (renda).

Cálculo do IDH

De acordo com o UNDP (2015) o cálculo e os indicadores que compõem o IDH vêm sendo sistematicamente revisados e alterados desde 1990, com ênfase nos refinamentos ocorridos em 2010 e 2014.

Conforme o UNDP (2016) (1), o método de cálculo do IDH determina valores máximo e mínimos para transformar os indicadores expressos em diferentes unidades em índices que variam no intervalo de 0 a 1. Estes valores extremos agem como “zeros naturais” e “metas a alcançar”, respectivamente, a partir dos quais os indicadores são padronizados utilizando a equação (1):

Índice de dimensão = (valor real – valor mínimo) / (valor máximo – valor mínimo)                  …eq.(1)

Cada índice de dimensão pode ser visto como uma procuração para o exercício das capacidades do indivíduo nas respectivas dimensões. No caso da renda, a equação (1) deveria ser côncava, pois cada dólar adicional na renda tem efeito cada vez menor na expansão das capacidades relacionadas. Portanto, para a equação usada no cálculo do índice de renda aplica-se o logaritmo natural aos valores usados, conforme equação (2):

Índice de renda = [ln(valor real) – ln(valor mínimo)] / [ln(valor máximo) – ln(valor mínimo)]  …eq.(2)

Os valores extremos surgem de diferentes critérios e, atualmente, são os seguintes:

1.    Dimensão saúde com o indicador de expectativa de vida ao nascer (em anos): mínimo 20, máximo 85.

2.    Dimensão educação com o indicador de tempo esperados de escolaridade (em anos): mínimo 0, máximo 18; e com o indicador de tempo médio de estudo (em anos): mínimo 0, máximo 15.

3.    Dimensão renda com o indicador de renda nacional bruta per capita (paridade do poder de compra de 2011 em dólar): mínimo 100, máximo: 75000.

O Índice da Dimensão Educação é calculado pela média aritmética simples dos seus dois índices oriundos da aplicação da equação (1) a cada indicador.

Assim, o IDH é calculado pela média geométrica dos índices saúde I_saude, educação I_educação e renda I_renda, conforme equação (3):

HDI = (I_saúde . I_educação . I_renda)^1/3  …eq.(3)                                                       

Críticas ao IDH

Muitos autores defendem que reduzir a um índice fenômeno multidimensional gera inúmeros desafios e, portanto, recomendam empregar indicadores compostos em poucas e especiais situações. No caso do IDH duas preocupações, além de outras, são frequentemente levantadas. Trata-se da sensibilidade do índice em avaliar a desigualdade entre os índices de dimensão e ou a desigualdade dentro de cada índice de dimensão. 

No início, o IDH era obtido pela média aritmética simples dos três índices de dimensão. Muitas vezes, este método igualava o IDH de um país com três índices de dimensão muitos parecidos com IDH de outro país de três índices de dimensão bem diferentes, como, por exemplo, país A (0,5; 0,5; 0,5) e país B (0,3; 0,4; 0,8) cujo IDH médio é 0,5 para ambos países, A e B. Foi por essa razão que mais tarde o IDH passou a ser calculado pela média geométrica conforme equação (3).

Porém, quando se trata de desigualdade na distribuição de cada dimensão ao longo da população, a solução foi ajustar o IDH pelo chamado Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado a Desigualdade (IDHAD) dado pela equação (4):

IDHAD = [(1 – A_saúde) . (1 – A_educação) . (1 – A_renda)]^1/3 . IDH     …eq.(4)                          

sendo A_x a medida da desigualdade de Atkinson de um dado índice de dimensão desenvolvida pelo economista britânico Anthony Atkinson; quando há perfeita igualdade na população em relação a dimensão analisada A_x = 0; quando há alguma desigualdade A_x > 0.

Assim, havendo perfeita igualdade na população quando avaliada pelas três dimensões do IDH, temos que IDH = IDHAD. Entretanto, quando há alguma desigualdade na população analisada, temos IDHAD < IDH.

Além das distorções relativas à desigualdade “entre” e ou “dentro” de índices de dimensão, o IDH enfrenta outros desafios dos quais pode-se destacar as necessidade de: conhecer o nível de desenvolvimento humano em regiões específicas de um país;  analisar as dimensões com diferentes indicadores além dos utilizados aqui;  desdobrar o índice utilizando critérios como, por exemplo, gênero e raça.

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)

O PNUD Brasil (2013) juntamente com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) do Governo Federal e a Fundação João Pinheiro de Estado de Minas Gerais, elaboraram método de análise do desenvolvimento humano dos 5565 municípios brasileiros (Censo 2010) com base no IDH global, porém adaptando novos indicadores mais adequados à realidade brasileira. Daí foi possível estabelecer o IDHM para estados, regiões metropolitanas, unidades de desenvolvimento humano e macrorregiões brasileiras. O IDHM é calculado a partir das seguintes dimensões:

1.    Vida longa e saudável com o indicador de expectativa de vida ao nascer

2.    Acesso ao conhecimento com dois indicadores de pesos diferentes:

Indicador de peso 1: escolaridade da população adulta medida pelo percentual de pessoas de 18 anos ou mais de idade com ensino fundamental completo;

Indicador de peso 2: fluxo escolar da população jovem medida pela média aritmética de percentual de crianças de 5 a 6 anos frequentando a escola; jovens de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental; jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo; jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo.

3.    Padrão de vida com o indicador de renda per capita.

Esses indicadores vão gerar os três índices de dimensão, sendo que o índice de dimensão conhecimento é calculado pela raiz cúbica da multiplicação dos sub índices com pesos 1 e 2, isto é, a média geométrica ponderada. Finalmente, o IDHM é calculado pela média geométrica desses três índices de dimensão.

Estimativa de Índices no Brasil, na América Latina e no Mundo

Tabela 3 – IDH e IDHAD na América Latina

Fonte: UNDP (2016) (2), p.208 e 209

[http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf ] [acesso em 28/07/2017]

Tabela 4 – IDH e IDHAD no Mundo

Fonte: UNDP (2016) (2), p.208 a 210

[http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf ] [acesso em 28/07/2017]

Tabela 5 – IDHM no Brasil

Fonte: PNUD Brasil ( http://atlasbrasil.org.br/2013/pt/home/ ) [acesso em 28/07/2017]

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[1] Relatório de Pesquisa, Distribuição Interna, Academia Brasileira da Qualidade, São Paulo, Outubro de 2017.

[2] Engenheiro Aeronáutico (ITA); Doutor em Engenharia e Professor Livre-Docente (EPUSP); Professor Titular Aposentado (FEM-UNICAMP); Membro do CLE-UNICAMP; Membro da ABQ.

[3] Engenheiro Mecânico (FEM-UNICAMP); Diretor Presidente Aposentado da EATON-Hydraulics da América do Sul; Professor do Curso de Extensão (FEM-UNICAMP); Membro da ABQ.